민주주의의 어원^[각주:1]인 데모크라티아Demokratia는 다수의 지배를 뜻하는 말로, 고대 그리스에서 기원한다. 이는 ‘피지배자에 의한 통치Ruling by the ruled’를 뜻하는 현대적 의미의 민주주의와도 뜻을 같이한다. 즉, 공동체가 해결해야 할 문제를 공동체의 구성원 스스로 대화와 타협을 통해 의사를 결정하여 실행에 옮기는 것을 의미한다. 

고대 그리스의 아테네는 민주주의를 공적인 삶의 방식으로 채택한 최초의 국가로 알려졌다. 시민으로 구성된 민회에서 모든 정치적 의사 결정이 이루어지는 직접 민주제를 시행하였던 것이다. 하지만, 당시 참정권이 부여된 시민은 여자와 노예, 외국인 등을 제외한 20세 이상의 성인 남자로 전체 인구의 10% 정도에 지나지 않았다. 게다가 시민 중에서도 추첨을 통해 선출된 사람들이 정치적 의사를 결정하였기 때문에 제한된 민주주의라는 한계를 지니고 있었다.  또한, 의사 결정 과정에서 말솜씨기 뛰어난 소수에 의해 다수가 생각 없이 설득당하는 사례가 발생해 중우 정치가 이루어지는 문제점 나타나기도 하였다.

1948년 12월 국제연합에서 채택된 ‘세계 인권 선언’에서 인간의 존엄성과 권리에 대한 항목

을 살펴 보도록 하자.

다음 대화들에 나타난 ‘민주주의’의 의미를 생각해 보자.

두 정당이 내세우는 정책 방향을 살펴보자.

A정당

…… 자유 민주주의와 시장 경제를 바탕으로 …… 큰 시장, 작은 정부의 기조 …… 개인의 존엄과 자유를 존중하고, 경쟁과 협력을 북돋으며 …… 기업을 운영하기 좋은 나라, 공정하고 투명한 시장 질서 …….

B정당

…… 독점 재벌의 민중 수탈 …… 노동의 대가는 재벌과 투기꾼들에게 빼앗기고 …… 만물을 상품화하는 자본주의 체제를 넘어 인간답게 살 수 있는 평등과 해방의 새 세상 …… 사회적·공공적 소유의 지배적 지위를 확보하는 …….

자유는 경쟁을 전제로 하고, 경쟁은 차별적인 결과를 가져온다. 19세기 이후 자유로운 경쟁을 기본 원리로 하는 시장 경제, 즉 자본주의 경제가 발달하면서 빈부의 격차가 심해지고 사회적 갈등, 환경오염 등의 문제가 확대·심화하는 현상이 나타났다. 

그 결과 사회 정의와 국민 복지에 대한 관심이 높아지고, 이에 대응하는 이념으로 사회적 평등을 중시하는 사회 민주주의가 유럽을 중심으로 세계 여러 나라에 미쳤다. 사회 민주주의는, 개인을 중요시하여 사유 재산을 강조한 자유 민주주의와 달리 생산 수단의 사회적 소유와 관리를 중시하였다. 즉, 평등을 자유에 우선하는 가치로 본 것이다. 

우선시하는 가치가 자유냐 평등이냐를 기준으로 자유 민주주의와 사회 민주주의가 대립하기는 하지만, 양자 모두 민주주의를 지향한다는 점에서는 같다. 이념과 목적은 다르지만, 절차와 방법은 모두 민주적이다. 즉, 국민 주권, 권력 분립, 입헌주의, 국민 자치 등의 정치 형태로서의 민주주의를 공통으로 채택하여 실현하는 가운데 이를 통해 추구하는 이념에서 차이를 보이는 것으로 이해할 수 있다.

정치 이념으로서의 민주주의는 기본적으로 자유와 평등의 조화와 균형을 추구한다. 그러나 현실적으로 양자의 조화로운 균형을 달성하기는 어려워서 사회적 상황이나 역사적 배경에 따라 우선시하는 가치가 달라진다.

정치 형태로서의 민주주의를 채택하는 경우에도 사회적 상황이나 역사적 배경에 따라 추구하는 이념이 다르게 나타난다. 원론적으로는 자유와 평등의 조화와 균형을 천명하고 있지만, 현실적으로는 다르게 나타난다. 원론적으로는 자유를 우선시하거나 평등을 우선시하여 이념의 차이를 보인다.

자유 민주주의는 자유와 평등이 대립하거나 충돌할 때 자유를 우선시하는 민주주의를 말한다. 역사적으로 신분제나 종교, 국가 권력 등에 의해 개인의 권리가 억압되고 침해 당하는 일이 되풀이되면서 많은 사람은 이를 극복하기 위한 이념으로서 자유를 주장해 왔다. 근대 이후 오늘날에 기르기까지 많은 국가가 자유 민주주의를 유지하고 있다. 우리나라도 자유 민주주의를 헌법의 기본 기념으로 채택하고 있다.

국민 투표제는 국가의 중요한 정책이나 법안을 국민 투표를 통해 결정하는 제도를 말한다. 국민 투표에는 레퍼렌덤referendum과 플레비사이트plebiscite가 있다. 

레퍼렌덤은 헌법상으로 제도화된 국가의 중요 사항을 국민 투표로 결정하는 것을 의미한다. 헌법안이나 법률안 또는 대통령이 토의에 부친 중요 정책을 국민 투표로 결정하는 경우가 이에 해당한다. 이에 비해 플레비사이트는 영토의 변경이나 병합, 집권자에 대한 신임 등을 국민 투표로 결정하는 것을 의미한다. 즉, 전제적 지배를 정당화하거나 쿠테타나 혁명 등을 통해 새로운 정권을 창출하는 경우 이를 정당회하는 수단으로 국민 투표를 시행하는 것이다. 역사적으로는 프랑스 혁명기에 나플레옹 1세와 3세가 국민 투표를 시행하였고, 독일의 국제 연맹 탈퇴 및 히틀러의 총통 취임을 위해 국민 투표를 시행하였다.

헌법의 개정 여부를 결정하기 위한 국민 투표는 대표적인 레퍼렌덤이다. 

사진은 개헌 찬반 투표를 하려고 기다리는 케냐 국민

직접 민주주의의 요소가 가미된 제도로는 국가의 중요 정책을 국민의 뜻에 따라 결정하는 국민 투표, 국민이 직접 법안을 제안하는 국민 발안, 국민이 공직자를 소환 청구하여 파면시키는 국민 소환^[각주:1] 등이 있다. 우리나라도 헌법 개정이나 대통령이 토의에 부친 중요 정책을 국민 투표로 결정하는 직접 민주제의 요소를 도입하고 있으나, 국민 발안제나 국민 소환제는 인정하지 않고 있다. 다만, 지방 자치제^[각주:2]의 운용 원리 중 하나로서, 2007년부터 자치 단체 공직자를 소환 청구할 수 있는 주민 소환제를 시행하고 있다.

최근에는 직접 민주제와 대의 민주제라는 전통적인 구분 방식에 덧붙여 참여 민주주의가 주목을 받고 있다. 참여 민주주의는 시민 단체 등 비정부 기구NGO의 정치화 현상이 확대되면서 개인 또는 집단 차원에서 자발적으로 정치 과정에 참여하여 정치적 의사 결정에 영향을 미치는 것을 의미한다. 인터넷을 기반으로 하는 정보 사회의 발달로 전자 민주주의^[각주:3]에 대한 관심이 높아지는 가운데, 집단 간의 연대를 중시하는 목소리가 높아지는 현상도 이러한 맥락에서 이해될 수 있다. 

근대 민주 국가의 탄생 이후 대부분의 민주 국가에서는 국민의 대표를 선출하여 입법부를 구성하고, 입법부가 국가 정책에 관한 중요 사항을 결정하는 대의 민주제를 시행하고 있다. 대의 민주제는 국민의 대표를 통해 주권을 행사한다는 점에서 간접 민주제라하기도 하고, 의회가 국가 정책을 결정한다는 점에서 의회 민주제라고 부르기도 한다.

대의 민주제는 국가의 기능, 사회의 성격 등과 같은 현실적인 여건을 고려하여 직접 민주제가 지니는 한계를 극복하기 위해 도입된 제도이다. 국가의 규모와 기능이 확대되고 사회의 복합성과 다양성, 그리고 전문성이 심화되면서 국민이 직접 모든 국가 의사를 결정하는 것이 어려워졌기 때문이다. 그러나 국민의 대표 선출과 관련해서 유권자의 의사를 정확하게 반영하기는 쉽지 않아서 대표성에 관한 문제가 제기되기도 한다. 이뿐만 아니라 의회가 다양성과 전문성이 요구되는 입법 기능을 수행하는 데 어려움을 겪는 가운데 행정부의 기능과 역할이 확대되고 있어 대의 민주제가 훼손되고 있다는 우려와 목소리도 나오고 있다.

이러한 우려에 대한 보완책으로 여러 나라에서는 직접 민주제의 요소가 가미된 제도를 채택하고 있다.

고대 그리스 시대에 시민이 모여 국가의 중요한 일들을 결정했던 광장 '아고라'의 유적

정치 형태로서의 민주주의는 국민에 의한 지배, 즉 국민 주권과 국민 자치를 기본 원리로 삼는다. 국민 주권은 선언적인 의미가 있으며, 국민 자치는 이를 실현하는 구체적인 원리로서, 크게 직접 민주제와 대의 민주제로 구분할 수 있다.

직접 민주제의 기원은 고대 그리스의 아테네로, 공동체의 정치적 의사를 토론을 통해 시민이 직접 결정하는 방식이다. 아테네에서는 20세 이상의 모든 자유 시민으로 구성된 민회를 설치하여, 전쟁·외교·과세·행정관의 선출·소송 등과 같은 현대 국가에서 수행하는 대부분의 공적 업무를 민회에서 결정하였다. 다만, 모든 국민에게 참정권을 부여하는 오늘날의 민주국가와는 달리 여자, 노예, 외국인 등에게는 시민권을 부여하지 않아 제한된 민주주의라는 평가를 받는다.

직접 민주제의 사례

1778년 미국의 매사추세츠 주에서는 국민 투표를 통해 헌법을 제정하였는데, 이후 미국의 각 주가 이를 따르고 있다. 또한, 스위스에서는 1874년 이후로 22개 모든 주Canton에서 직접 민주제를 채택하였으나, 최근에는 글라루스 주와 아펜첼이너로덴 주 등 2개 주에서만 직접 민주제를 시행하고 있다.